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Asylgewährung: Zwischen Anrecht und Verpflichtung



Gibt es ein Recht auf Asylgewährung? Oder die Pflicht dazu? Antworten auf Fragen zum Asylrecht im Lichte des Völker- und des schweizerischen Landesrechts.

Was heisst Flüchtling?

Von Stefan Bucher
Menschen auf der Flucht prägen seit über einem halben Jahrhundert unser Bild von Kriegen und Katastrophen. Männer, Frauen und Kinder müssen wegen Gewalt und Terror ihr Haus und alles, was sie besitzen, verlassen. Sie sehen sich gezwungen, weg zu gehen – in der Hoffnung, an einem anderen Ort Schutz zu finden und wieder in Ruhe Leben zu können. Weltweit sind 21 Millionen Menschen auf der Flucht. Oft sind sie ohne Versorgung und ohne Unterstützung. Auch haben die Flüchtlinge die Sicherheit verloren, dass ihre grundlegenden Bürgerrechte garantiert sind. An einem Ort auf ihrem Weg lassen sich Flüchtlinge nieder und ersuchen in dem Staat, wo sie sich aufhalten, um Asyl. Sie tun dies, auch wenn sie als «illegal» gelten. Das Recht auf Schutz vor Verfolgung steht ihnen bei.
Für die Staaten – auch für die Schweiz – bedeutet die Aufnahme von Flüchtlingen oft eine politische und soziale Last. Die gesetzlichen Massnahmen zielen darauf ab, die Flut der Asylgesuche in den Griff zu bekommen und «unechte» Flüchtlinge möglichst rasch wieder wegzuschicken.

Wie steht es mit dem Rechtsanspruch auf Asyl im Völkerrecht und in den Schweizer Gesetzen? Welche völkerrechtlichen Bestimmungen schränken den Staat in seiner Gesetzgebung ein? Welche Instanzen haben den Schutz vor Leid und Folter zu garantieren? Antworten auf diese Fragen soll der Blick in eine Reihe von Konventionen, Gesetzen und Bestimmungen geben.

Allgemeine Erklärung der Menschenrechte


In der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 heisst es in Art. 14 Abs. 1: «Jeder hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu geniessen.» Damit ist aber kein allgemeines Menschenrecht auf Asyl garantiert. Was der Artikel genau genommen zu bedeuten hat, drückte der deutsche Rechtswissenschaftler Otto Kimminich so aus: «Das Recht, Asyl zu suchen, heisst nichts anderes als das Recht, sich auf die Flucht zu begeben.» Gemäss Walter Kälin, Völkerrechtsprofessor an der Universität Bern, wurde eine Verankerung eines menschenrechtlichen Anspruchs auf Asyl absichtlich vermieden. «Anträge, den Begriff ‹zu geniessen› durch ‹zu erhalten› zu ersetzen, wurden klar abgelehnt», schreibt Kälin 1990 im Buch «Grundriss des Asylverfahrens».
Das Recht, Asyl zu geniessen, ist nur unter der Voraussetzung garantiert, es erhalten zu haben. In dieser Frage entscheiden die Bestimmungen des Landesrechts.
Das Völkerrecht versteht Asylrecht als Recht des Staates, Flüchtlinge aufzunehmen oder abzuweisen. Walter Kälin: «Das Fehlen jeglicher Bereitschaft der internationalen Staatengemeinschaft, Flüchtlingen subjektive Ansprüche auf Asyl zu gewähren, zeigt deutlich, dass der Souveränität der Staaten immer noch ein höherer Rang als den Schutzbedürfnissen verfolgter und ihrer Menschenrechte beraubter Menschen beigemessen wird.» Eingeschränkt wird die Freiheit der Staaten allerdings durch einzelne Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention.

Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)


Eine Verpflichtung der Staaten, Flüchtlingen Asyl zu gewähren, enthält die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 und das Zusatzprotokoll von 1967 nicht. Art. 33 GFK verbietet den Saaten jedoch, Flüchtlinge in Länder auszuweisen oder zurückzuweisen, in denen ihnen Verfolgung oder Gefahr für Leben und Freiheit drohen würde. Dieses sogenannte Non-Refoulment-Prinzip (Rückschiebeverbot) wird als Regel des Völkergewohnheitsrechtes betrachtet und geht landesrechtlichen Bestimmungen in jedem Fall vor. Die Schweiz hat Art. 33 GFK ins Asylgesetz übernommen und auch in der Bundesverfassung festgeschrieben.
Das Rückschiebeverbot stellt für Schutz Suchende gemäss Kälin ein «völkerrechtlich garantiertes Recht, dem Zugriff des Verfolgerstaates entzogen zu bleiben und nicht gegen ihren Willen dorthin zurückkehren zu müssen», dar.
Das Non-Refoulment benennt also das wesentliche Recht auf Schutz vor Verfolgung. Das beinhaltet auch die Garantie, an der Grenze nicht abgewiesen zu werden.

Zentraler Inhalt der GFK ist weiter die Definition des Flüchtlingsbegriffs. Nach Art. 1A Abs. 2 GFK gilt die Person als Flüchtling, die «aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen überzeugung sich ausserhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will».
Die überprüfung, wer diese Flüchtlingseigenschaften erfüllt, ist Teil des Asylverfahrens. Wie Walter Kälin erläutert sind die Staaten in der Asylgewährung völkerrechtlich völlig frei, «weil die Flüchtlingskonvention den Staaten keinerlei Verpflichtungen zur Asylgewährung auferlegt». So können Staaten Personen Asyl gewähren, obwohl sie die Eigenschaften gemäss Flüchtlingsbegriff nicht erfüllen und umgekehrt Flüchtlingen im Sinne der Definition Asyl verweigern. Den Staaten steht es offen, Asyl-Ausschlussgründe festzuschreiben.
Auch die GFK nennt Ausschlussgründe. Nicht als Flüchtlinge anerkannt sind Personen, die Kriegsverbrechen und andere schwere Verbrechen begangen haben, oder die verdächtigt werden, gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen verstossen zu haben. 
Als weitere einschränkende Bestimmungen enthält die GFK einen Katalog von Mindestrechten für Flüchtlinge in den Aufnahmestaaten.
Die GFK ist für die Schweiz seit 1955 verbindlich.


Schweizerische Bundesverfassung (BV)


Das Non-Refoulment-Prinzip ist in der Schweizerischen Verfassung garantiert: «Flüchtlinge dürfen nicht in einen Staat ausgeschafft oder ausgeliefert werden, in dem sie verfolgt werden» (Art. 25 Abs. 2 BV).
Weiter hält die Bundesverfassung die Kompetenz des Bundes für die «Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl» (Art. 121 Abs. 1 BV) fest.
Von Bedeutung für das Asylverfahren sind auch die «Allgemeinen Verfahrensgarantien» nach Art. 29 BV.

Die Aufnahme von Flüchtlingen in der Schweiz gilt traditionell als «staatspolitische Maxime». Der Bundesrat unterstrich dies 1957 in einem Grundsatzdokument zum Asylrecht. Dort heisst es: «Aus der Entwicklung des Flüchtlingswesens nach dem Zweiten Weltkrieg ergibt sich der Schluss, dass die Schweiz ausländische Flüchtlinge (…) so lange aufnehmen sollte, als ihr das möglich ist». Weiter wird eine «freie, weitherzige Aufnahme von Flüchtlingen» in Aussicht gestellt.
Laut Walter Kälin ist die Maxime in Art. 2 des Asylgesetzes aufgenommen «und mit Gesetzeskraft ausgestattet worden».

Schweizerisches Asylgesetz (AsylG)


«Die Schweiz gewährt Flüchtlingen auf Gesuch hin Asyl; massgebend ist dieses Gesetz» (Art. 2 Abs. 1 AsylG). Um diesen Artikel dreht sich das gesamte Asylverfahren und die Asylgewährung. Wie Walter Kälin darlegt, ist hier ein Anspruch auf die Durchführung eines Verfahrens enthalten. «Das in Art. 2 Abs. 1 AsylG verankerte Prinzip der Asylgewährung an Flüchtlinge gemäss den gesetzlichen Regeln setzt voraus, dass Asylgesuche überhaupt entgegengenommen und behandelt werden.» Dieser Anspruch enthält laut Kälin weitere wichtige Teilgehalte:
• Asylgesuche an der Grenze oder im Landesinnern müssen angenommen und nach dem Gesetz behandelt werden.
• Ist das Asylgesuch gestellt, nimmt das Asylverfahren bis zur rechtskräftigen Erledigung seinen Lauf.
• Asyl Suchende geniessen während der vollen Dauer des Asylverfahrens ein vorläufiges Anwesenheitsrecht (gemäss Art. 42 AsylG).

Die Asylgewährung hängt davon ab, ob dem Asyl Suchenden Flüchtlingseigenschaften im Sinne des Flüchtlingsbegriffs (Art. 3 AsylG) zugebilligt werden. Asyl wird schliesslich gewährt, wem es gelingt, seine Flüchtlingseigenschaften zu belegen oder mindestens glaubhaft zu machen (Art. 7 Abs. 1 AsylG).

Auf die Frage, ob Asyl Suchenden ein subjektiver Rechtsanspruch auf Asyl zustehe, antwortet Walter Kälin mit dem Hinweis darauf, dass den Behörden bei der Asylgewährung kein Ermessen zukomme. «Im Normalfall muss Asyl gewährt werden, wenn der Flüchtling die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt» schreibt Kälin. Denn: «Kein Rechtsanspruch auf Asyl hätte der Flüchtling, wenn der Asylentscheid ein Ermessensentscheid wäre.»

Inhalt des Asyls ist gemäss AsylG der «Schutz und die Rechtsstellung, die Personen aufgrund ihrer Flüchtlingseigenschaft in der Schweiz gewährt werden. Es schliesst das Recht auf Anwesenheit in der Schweiz ein» (Art. 2 Abs. 2 AsylG). Schutz bedeutet insbesondere auch das festgeschriebene Rückschiebungsverbot («Non-Refoulment», Art. 5 AsylG), das den Flüchtlingen garantiert, nicht in den Verfolgerstaat zurückgewiesen zu werden.

Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK)


Die «Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten» von 1950 ist für die Schweiz seit 1974 verbindlich. Auch sie enthält kein Recht auf Asyl. Für Flüchtlinge von zentraler Bedeutung ist jedoch das menschenrechtliche Rückschiebungsverbot. Gemäss Art. 3 EMRK darf niemand «der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden» und auch nicht in Länder abgewiesen werden, wo eine solche drohen würde. Gemäss Walter Kälin folgt diese Regelung der überlegung, «dass derjenige Staat, der den Flüchtling dem Verfolger aushändigt, mitverantwortlich für die Menschenrechtsverletzungen wird, welche der Verfolgte nach seiner Rückkehr erleidet».
Als weiterer Artikel der EMRK ist für Flüchtlinge Art. 8 von Bedeutung. Er beschreibt den Anspruch auf ein unversehrtes Familienleben, was in der Frage des Familiennachzug relevant ist.

UN-Folter-Konvention (FoK) und Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Pakt II)


Als ein weiteres Dokument garantiert auch das «übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe» von 1984 den Schutz vor Rückschiebung bei drohender Folter (Art. 3 FoK). In der Schweiz ist die FoK seit 1987 in Kraft.

Verbindliche Rechte für Flüchtlinge sind auch im «Pakt über bürgerliche und politische Rechte» festgeschrieben. So unter anderem Verfahrensgarantien und der Schutz vor erniedrigender Behandlung und Gewalt gegenüber Häftlingen. Die Bestimmungen des Pakt II gelten für die Schweiz seit 1992.


Was heisst Flüchtling?


Der Begriff «Flüchtling» wird nicht immer einheitlich benutzt. Zu unterscheiden sind in einem rechtlichen Zusammenhang die Bedeutungen im materiellen Sinn und im formellen Sinn:
Der Flüchtlingsbegriff im materiellen Sinn entspricht der Definition gemäss Art 1A Abs. 2 der Genfer Flüchtlingskonvention. Wer aus politischen oder ähnlichen Gründen verfolgt ist oder Verfolgung zu befürchten hat, gilt demnach als Flüchtling. Das Amt des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) hält fest: «Eine Person ist Flüchtling unabhängig davon, ob ihr diese Eigenschaft im Rahmen eines ordentlichen Asylverfahrens offiziell zuerkannt wurde oder nicht.» Das UNHCR hat im Rahmen eines internationalen Schutzmandats die Aufgaben, das Flüchtlingsrecht zu fördern, Flüchtlingsschutz zu leisten und die Umsetzung des Abkommens von 1951 zu überwachen.
Flüchtlinge im formellen Sinn sind Menschen, die im Asylverfahren als Flüchtlinge anerkannt wurden.

Weitere wichtige Begriffe:
Asyl Suchende sind Personen, die einreisen und ein Asylgesuch stellen wollen oder bereits im Asylverfahren stehen und auf einen Entscheid warten. Für sie gilt ein drei- bis sechsmonatiges Arbeitsverbots. Danach erhalten sie einen beschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt. Eine Stelle dürfen sie nur in so genannten «Mangelbranchen» antreten (z.B. Landwirtschaft, Forstwirt-schaft, Baugewerbe, Spitäler, Gastgewerbe, Reinigungsarbeiten). Ihnen wird während der Dauer des Asylverfahrens Anwesenheitsrecht gewährt.
Gewaltflüchtlinge sind wegen Bürgerkriegen, Unruhen oder verbreiteter schwerer Menschenrechtsverletzungen auf der Flucht. Sie gelten nicht als individuell verfolgt und fallen daher nicht unter den materiellen Flüchtlingsbegriff nach der Genfer Flüchtlingskonvention. Ihnen wird kein Asyl gewährt, sie können aber aus humanitären Gründen vorübergehenden Schutz erhalten (wie in jüngerer Zeit Opfer der Vertreibungen im Kosovo-Krieg). Sie erhalten den Status der «vorläufigen Aufnahme».
Anerkannte Flüchtlinge sind Personen, die im Asylverfahren die Flüchtlingseigenschaften zugesprochen bekommen und Asyl erhalten haben. Sie haben eine Aufenthaltsbewilligung. Nach fünf Jahren besteht der Anspruch auf Niederlassung. Zudem wird das Recht auf Familiennachzug gewährt. Sie dürfen frei den Kanton wechseln und haben den gleichen Zugang zum Arbeitsmarkt wie niedergelassene Ausländerinnen und Ausländer.
Gemäss Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) wurde im Jahr 2001 2‘253 Personen in der Schweiz Asyl gewährt. Das sind 192 mehr als im Vorjahr. Die Anerkennungsquote liegt bei 11,7 Prozent.
Von allen Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz machten die anerkannten Flüchtlinge Ende Dezember 2001 rund 1,9 Prozent aus.
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